Um ein Verständnis des Verwaltungsbegriffs zu bekommen, ist es hilfreich, mit hilfe von Beschreibungen zu arbeiten. Das Handeln der Verwaltung ist nach Ar. 20 Abs. 3 GG an Gesetz und Recht gebunden. Die Verwaltung darf – dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nach – nicht ohne gesetzliche Ermächtigung (Vorbehalt des Gesetzes) und nicht im Widerspruch zu bestehenden gesetzlichen Regelungen (Vorrang des Gesetzes) handeln.
Behörden, die hierarchisch strukturiert sind, stellen dabei die Handlungsträger der Verwaltung dar. Dienst-, Rechts- und Fachaufsicht können dank des hierarchischen Aufbaus der jeweils höheren Behörde oder der Verwaltungsspitze obliegen sein. Auf Bundes- und Landesebene sind die obersten Behörden die jeweiligen Ministerien und die Verwaltungsspitze die etwaigen Minister. Nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung ist die Verwaltungsspitze gegenüber einem gewählten Gremium (Parlament) rechenschaftspflichtig. Zusammenfassend befasst sich die öffentliche Verwaltung also mit der Verwaltung des Staates. Dabei unterscheidet der Verwaltungsbegriff zwischen
- der Verwaltung im organisatorischen Sinn: Diese betrifft den Verwaltungsapparat, und damit die Organisation der Verwaltung in Verwaltungsträger, Verwaltungsorgane und sonstige Verwaltungseinrichtungen.
- der Verwaltung im materiellen Sinn: Dieser Begriff umfasst die Staatstätigkeit, die materiell die Wahrnehmung von Verwaltungsangelegenheiten zum Gegenstand hat, unabhängig davon, welcher Verwaltungsträger oder welches Organ handelt.
- der Verwaltung im formellen Sinn: Hierunter fallen alle ausgeübten Tätigkeiten der Verwaltungsbehörden. Irrelevant ist dabei, ob sie materiell verwaltender Art sind, wie beispielsweise der Erlass eines Verwaltungsaktes.
Der föderalen Verwaltungsgliederung in Deutschland folgend, sind die Träger der öffentlichen Verwaltung der Bund, die Länder und die Gemeinden. Von unmittelbarer Staatsverwaltung ist die Rede, wenn die Verwaltung durch eigene Behörden des Bundes oder der Länder ausgeübt wird. Dagegen wird von mittelbarer Staatsverwaltung geredet, wenn selbstständige Rechtsträger (Anstalten, Körperschaften oder Stiftungen des öffentlichen Rechts) oder beliehene Unternehmer (z. B. TÜV, DEKRA, Schornsteinfeger) tätig werden.